NOTRE CONTINENT, NOTRE AVENIR

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NOTRE CONTINENT, NOTRE AVENIR

Perspectives africaines sur l'ajustement structurel

Thandika Mkandawire
et Charles C. Soludo

© Conseil pour le développement de la recherche en sciences sociales en Afrique 1999

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CONSEIL POUR LE DÉVELOPPEMENT DE LA RECHERCHE EN SCIENCES SOCIALES EN AFRIQUE
Avenue Chiekh Anta Diop, Angle Canal IV, BP 3304 Dakar, Sénégal
ISBN 2-86978-084-2

Le CODESRIA adresse ses sincères remerciements à nombre de gouvernements africains, à l'Agence suédoise de coopération pour le développement international ( SIDA/SAREC ), au Centre de recherches pour le développement international ( CRDI ), à la Fondation Ford, à l'Agence danoise pour le développement international ( DANIDA ) au Ministère français de la coopération, au Programme des Nations-Unies pour le développement ( PNUD ), au Ministère néerlandais des Affaires étrangères et au Gouvernement du Sénégal pour l'assistance qu'ils lui ont apportée dans ses activités de recherche et publications.

CENTRE DE RECHERCHES POUR LE DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL
BP 8500, Ottawa ( Ontario ), Canada K1G 3H9

Données de catalogage avant publication ( Canada )

Mkandawire, P. Thandika
Notre continent, notre avenir : perspectives africaines sur l'ajustement structurel 
Publ. aussi en anglais sous le titre: Our continent, our future.
Comprend des références bibliographiques et un index.
Publ. en collaboration avec le Conseil pour le développement de la recherche
économique et sociale en Afrique.
ISBN 0-88936-896-1

1. Ajustement structurel ( Économie ) — Afrique.
2. Afrique — Conditions économiques, 1960-   .
3. Afrique — Politique économique.
4. Afrique — Conditions sociales, 1960.
I. Soludo, Charles Chukwuma.
II. Centre de recherches pour le développement international ( Canada )
III. Conseil pour le développement de la recherche économique et sociale en Afrique.
IV. Titre.

HC800.M55 1999        338.96        C99-980305-0

Les Éditions du CRDI s'appliquent à produire des publications qui respectent l'environnement. Le papier utilisé est recyclé et recyclable ; l'encre et les enduits sont d'origine végétale.

Table des matières

Préface

Les piètres résultats économiques de l'Afrique au cours des deux dernières décennies ont suscité un certain nombre de tentatives pour en comprendre et en expliquer les causes. Des régressions de toutes sortes de la croissance ont fait ressortir une « variable africaine » importante et négative indiquant que les taux de croissance en Afrique étaient bien en deçà de ceux des autres régions du monde. De même, la plupart des études semblent confirmer l'importance des principales variables ciblées dans le cadre des programmes d'ajustement adoptés par le passé : taux d'inflation, taux de change, taux d'intérêt et déficit budgétaire. Cependant, malgré près de deux décennies de réforme, la plupart des régions d'Afrique demeurent pauvres.

Une grande ironie de l'histoire du développement de l'Afrique, c'est que les théories et modèles utilisés provenaient généralement de l'extérieur du continent. Nulle autre région au monde n'a été autant dominée par des idées et des modèles de l'extérieur. De plus en plus d'institutions et de chercheurs se disent vivement préoccupés par cette domination étrangère et sonnent l'alarme pour que les Africains prennent l'initiative de la réforme et pensent pour eux-mêmes. C'est ce défi majeur que relève le présent ouvrage.

Notre continent, notre avenir décrit les efforts déployés par un certain nombre de chercheurs africains en vue de reprendre l'initiative du développement futur de l'Afrique. Il présente une perspective africaine sur les preuves accumulées concernant les piètres résultats économiques de l'Afrique, et est conforme à l'appel récent lancé par l'économiste principal de la Banque mondiale, J. Stiglitz, pour une recherche d'objectifs plus larges et d'un plus grand nombre d'instruments, dans une initiative allant au-delà du Consensus de Washington.

Une lecture simple, franche et correcte des preuves accumulées indique clairement que les programmes d'ajustement de la première génération, ou orthodoxes, n'ont pas répondu aux questions fondamen-tales de développement de l'Afrique. Tout indique aussi que l'œuvre de développement doit transcender les préoccupations étroites de stabilisation macroéconomique. Les décideurs et les chercheurs africains n'ont pas cessé de demander l'élargissement des objectifs de développement pour y inclure la durabilité, l'équité et la gouvernance. Il est peut-être réconfortant de voir que leur appel est désormais largement entendu et accepté.

Thandika Mkandawire et Charles Soludo, deux des plus éminents chercheurs africains, participent activement depuis plusieurs années aux débats sur l'ajustement en Afrique. Dans le présent ouvrage, ils font une synthèse succincte, mais néanmoins approfondie, du débat sur l'ajustement en partant d'une perspective purement africaine. Ils encouragent les Africains à participer au débat et à prendre le contrôle des grandes orientations de leur avenir en matière socioéconomique et en matière de développement. À la lumière de la crise économique récente en Asie, où l'on a toujours proclamé que le développement avait réussi, cet appel est d'autant plus pertinent et opportun.

L'histoire et l'expérience nous ont appris que le développement est un processus complexe et que nul ne détient toutes les réponses. Au tournant du millénaire, les Africains doivent procéder à un examen long et minutieux de leur problématique de développement car, en fin de compte, ils sont les seuls à pouvoir développer l'Afrique. Cet ouvrage est une contribution importante à la recherche d'un nouveau consensus sur le programme de développement de l'Afrique au XXIe siècle. Je le recommande vivement aux décideurs, aux analystes, aux chercheurs, aux universitaires et aux professionnels du développement partout dans le monde.

K. Y. Amoako
Secrétaire exécutif
Commission économique pour l'Afrique
Addis-Ababa, Éthiopie

Remerciements

En rédigeant le présent ouvrage de synthèse, nous avons largement utilisé certains des articles préparés dans le cadre des études de cas. Les discussions et les débats très stimulants qui ont eu lieu au cours des deux ateliers organisés sur ce projet ont également influé sur certains des arguments présentés ici. Nous remercions les membres du comité directeur ( Ali A. G. Ali ; E. Inanga ; A. Oyejide ; G. Ssemogerere ; T. Tshibaka ; S. Wangwe ) pour leurs conseils. Nous remercions en particulier Osita Ogbu pour ses commentaires et son souci constant de l'excellence et de « l'africanité » des points de vue, ainsi que les professeurs Ali Ali et Eno Inanga pour leurs commentaires et suggestions perspicaces sur une première ébauche. Ngoné Tine a été une précieuse assistante de recherche pour le projet, et le Conseil pour le développement de la recherche en sciences sociales en Afrique — l'institution d'accueil — nous a apporté un soutien et une coordination de premier ordre. L'African Economic Research Consortium ( AERC ) a également apporté son soutien logistique au cours de l'une des réunions annuelles du comité directeur, et nous avons bénéficié de contacts avec des chercheurs de l'AERC à l'occasion de l'une de ses réunions annuelles. Nous remercions également le Centre for Development Research, à Copenhague, qui nous a offert l'hospitalité pendant la rédaction finale de ce document.

Pour terminer, nous remercions, pour leur soutien financier, le Centre de recherches pour le développement international ( CRDI ), l'Agence suédoise de développement international, l'Agence suédoise de coopération en recherche avec les pays en développement, et le minis-tère hollandais des Affaires étrangères.

Outre les membres du comité directeur, nous remercions les personnes suivantes, qui ont participé au projet : S. Adejumobi, M. Ayogu, B. Bouabré, G. Daffé, A. Diagne, C. Dordunoo, E. Osaghae, D. Ekpenyong, C. Emenuga, C. Ewonkem, N. Hussain, C.V. Izeogu, M. Jama, T.L. Kasongo, E.W.E. Khidir, O. Kouassy, N.A. Lumumba, R. Meena, H.P.B. Moshi, F. Mwega, F. Ogwumike, A. Olukoshi, T. Oshikoya, A. Salau et H.H. Semboja.

Introduction

Pendant près de deux décennies, les pays de l'Afrique subsaharienne ont mis en œuvre des programmes d'ajustement structurel. Au seuil d'un nouveau millénaire, l'Afrique, région ayant perdu des décennies de développement, risque de devenir le « continent oublié » du monde. Après plus d'une décennie d'âpres débats et des tonnes de rapports d'évaluation, on s'entend de plus en plus sur l'échec des programmes d'ajustement structurel et sur le fait que les programmes actuels sont absolument imparfaits en tant que programmes politiques destinés à s'attaquer à la pauvreté endémique et au sous-développement généralisé de la région. Dans Ajustement en Afrique, la Banque mondiale ( 1994, p. 1 ), contrairement à toute évidence ( incluant plusieurs de ses propres rapports contradictoires ), insistait sur le fait que « l'ajustement est efficace ». Toutefois, ces assurances du passé semblent céder le pas à une modeste humilité, qui s'exprime dans des phrases telles que « le développement est partout un phénomène complexe », « nul ne détient toutes les réponses », « on apprend par l'expérience » et « les réalités changent rapidement ». Cette récente reformulation ainsi que la reconnaissance du fait que les institutions de Bretton Woods n'ont pas toutes les réponses, révèlent que les Africains doivent élaborer des stratégies pour l'avenir de leurs pays. On espère également pouvoir persuader d'autres intervenants d'être plus ouverts avec leurs homologues africains en matière de « dialogues de politique générale ».

Les décideurs et les chercheurs africains, quant à eux, se sont montrés très critiques à l'égard des programmes d'ajustement structurel dans leurs écrits disparates sur le sujet. Les écrits des chercheurs africains dénotent une tendance distincte relative à une perspective naissante. Le présent projet a été principalement motivé par la nécessité d'étudier diverses perspectives pour en faire un seul volume afin d'amorcer et de faire avancer un dialogue permanent sur ces questions. En outre, durant les années d'ajustement, les institutions de Bretton Woods ont accaparé l'essentiel des initiatives et ont mis fin au débat en décrétant qu'il fallait faire à leur manière ou ne rien faire, et la plupart des chercheurs africains étaient forcés de réagir. Les explications orthodoxes de la crise africaine ont été fondées sur un modèle cognitif d'élites, d'économies et de sociétés africaines qui a engendré un point de vue souvent paternaliste et méprisant à l'égard des initiatives locales. C'est un point de vue qui, à maints égards, refuse de reconnaître aux Africains la capacité d'apprendre des autres ou de mettre en œuvre la plus simple des politiques. Car comment interpréter autrement la déclaration suivante de la Banque mondiale ( 1994, p. 194 ) sur les enseignements que les pays africains peuvent tirer de l'expérience asiatique ?

Parce qu'il s'agit généralement de petits pays, les segments du marché dans lesquels ils réussissent seront étroits. Il est donc peu probable que l'État ( ou des organismes internes ) puisse identifier ces segments à l'avance. C'est par leur retrait que les États peuvent aider les entrepreneurs à découvrir et à développer des marchés d'exportation compétitifs.

[ Traduction ]

Un point de vue dominant chez les chercheurs africains, c'est que les Africains doivent participer au le débat et jouer un rôle prépondérant dans la définition du programme de développement du continent. La nécessité de plus en plus grande de nous sortir de la crise en réfléchissant par nous-mêmes veut que nous nous basions sur les leçons apprises jusqu'ici dans le cadre des programmes d'ajustement structurel. À la lumière de cet objectif, une trentaine d'études ( en grande partie définies par leurs auteurs dans leurs propositions de recherche ) ont été commandées. Environ 25 d'entre elles ont été effectuées par des économistes, faisant ainsi de ce projet celui qui a enregistré la plus grande participation d'économistes africains sur la question de l'ajustement et sur le moyen de progresser ( voir la liste des participants au réseau de recherche dressée dans les remerciements ). Chacune de ces études analyse les performances des programmes d'ajustement structurel concernant des secteurs ou questions donnés, et évalue la compatibilité des politiques avec les exigences d'un développement à long terme. Les participants au projet ont entrepris d'analyser les diverses politiques appliquées dans le contexte des programmes d'ajustement structurel sous l'angle du développement — qui englobe au sens large la croissance économique, le changement structurel et l'élimination de la pauvreté. Les résultats de ces études ont été présentés lors de deux ateliers de recherche qui ont eu lieu à Abidjan. Tous les rapports permettent de tirer la même conclusion : l'ajustement n'a pas tenu ses promesses. Chaque étude conclut en présentant un certain nombre de recommandations concernant le moyen de progresser.

Il ressort clairement de ces études qu'une certaine perspective est en train de naître chez les chercheurs africains, sur ce que peuvent et ne peuvent pas faire les programmes d'ajustement structurel, et sur les impératifs d'un cadre politique sain pour traiter les crises fondamentales de la région — la pauvreté et le sous-développement. Le présent volume est axé sur la synthèse et la perspective commune de ces études, et une compilation d'articles choisis sera publiée dans un volume d'études de cas. Cette synthèse s'inspire largement des études individuelles, ainsi que des propres lectures, écrits et réflexions de ses auteurs sur le sujet. Toutefois, elle ne donne pas un schéma directeur de la politique de chaque pays africain. Nous avons surtout voulu insister sur la nécessité de faire en sorte que la politique élaborée tienne compte des conditions historiques et initiales de chaque pays.

Nous avons également plaidé en faveur de l'élargissement du programme pour les pays africains ainsi que d'un rôle beaucoup plus actif de l'État au sein de ce qui est en grande partie une économie de marché. Le contexte politique est celui d'une économie mixte, dans laquelle l'État et les marchés se renforcent mutuellement, contrairement à la partialité de la nature « conviviale pour le marché » des injonctions orthodoxes. Nous mettons l'accent sur le rôle de l'État dans le processus de développement, rôle qui a malheureusement été dénigré par la méfiance à l'égard de l'État africain, d'où le conseil donné aux États africains d'être moins utiles, au moment précis où leurs sociétés ont le plus besoin d'eux. Les récits vivants des méthodes héroïques et ingénieuses adoptées par des populations pour survivre en dehors du rayon d'action d'États qui ont échoué et la mauvaise gestion flagrante des affaires publiques par un grand nombre de dirigeants africains n'empêchent pas que l'on a besoin de l'État dans le processus de développement. Construire un État qui défendra l'intérêt public, comprenant des forces de développement économique et social, n'est pas un processus technique, mais un processus politique déterminé par l'histoire, la configuration du consensus sur les principaux paramètres sociaux et les objectifs de chaque pays.

Nous avons longuement discuté de l'histoire postcoloniale et du contexte de prise de décision. Nous avons relaté de nouveau la dichotomie « internaliste » et « externaliste » des causes de la crise. Dans les débats sur la politique en Afrique, l'accentuation des facteurs externes ou internes prend la forme d'accusations. Nous ne souhaitons pas forcément résoudre ce débat. Dans notre entendement, si l'on veut que la politique ait un sens, il est important d'avoir une connaissance aussi précise que possible des conditions objectives, tant internes qu'externes, qui déterminent le contexte. En outre, même s'il faut « imputer la faute » aux facteurs externes, il appartiendra en premier lieu aux Africains d'élaborer des politiques qui réduiront la vulnérabilité de leurs économies à l'égard de tels facteurs. S'il s'agit de facteurs internes, c'est encore une fois aux Africains de concevoir et de mettre en œuvre les changements politiques nécessaires. Cela est particulièrement vrai au cas fort improbable où d'autres adapteraient l'environnement externe de manière à faciliter les politiques économiques de l'Afrique, ou auraient la sagesse et la compétence nécessaires pour introduire pour nous des politiques qui stimuleront le développement de nos économies.

Nous insistons sur le fait que l'Afrique doit, et peut, entrer dans la compétition dans une économie de plus en plus mondialisée. L'acquisition d'une telle capacité compétitive n'est pas facilitée par le simple fait que l'État « se retire », comme le préconise la Banque mondiale ( Banque mondiale 1994 ). Il ne s'agit pas d'un processus passif de simple réduction de l'intervention de l'État et de recours aux « forces du marché », mais d'un processus qui implique la prise de risque et de décisions concernant les secteurs susceptibles de donner des avantages comparatifs à long terme pour les pays africains, les modes de financement du changement, la nature et l'incidence des sacrifices qu'il faudra faire, etc. Ce processus comporte également un risque d'erreur dans un contexte mondial extrêmement incertain. Un processus ouvert, transparent et démocratique de consultation et de débat concernant la politique, facilité par les compétences techniques locales, est vital pour de telles décisions.

Dans le chapitre 1, nous donnons une description générale de la situation des économies africaines avant la crise économique. Dans le chapitre 2, nous examinons d'un œil critique le diagnostic orthodoxe des causes de la crise ainsi que les principaux aspects des politiques prescrites. Bien que notre interprétation n'ait pas pour objet de défendre les politiques erronées du passé, elle met en perspective l'analyse de la crise étant donné surtout le diagnostic faussé de l'analyse orthodoxe. Le chapitre 3 analyse les résultats de l'expérience d'ajustement en Afrique, et le chapitre 4 présente le moyen de progresser, en résumant ce qui semble être la perspective africaine naissante sur l'ajustement structurel.

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Chapitre 1
CONTEXTE Évaluation des conditions initiales

Les économistes ont généralement identifié la « dépendance à l'égard de la voie » comme étant l'une des caractéristiques importantes du processus de développement — c'est-à-dire que le point de départ détermine en grande partie ce qui finit par se produire dans une économie. Il est de plus en plus évident que des différences mineures ( et peut-être fortuites ) des conditions ou événements de départ ( Hurwicz 1995 ) peuvent entraîner des écarts considérables au niveau de la qualité des résultats. En d'autres termes, la latitude qu'a une société d'entreprendre des changements, ainsi que l'orientation et l'ampleur de ces changements dépendent largement des conditions objectives qui règnent et de la multitude de facteurs sociopolitiques et institutionnels qui sont à l'origine de ces conditions.

Pour des économies données, les conditions initiales qui influent sur la croissance économique comprennent les niveaux de revenu par habitant, le développement du capital humain, la base de ressources naturelles, les niveaux et structures de production, le degré d'ouverture de l'économie et sa forme d'intégration dans le système mondial, le développement de l'infrastructure physique et les variables institution-nelles telles que la gouvernance, la propriété foncière, et les droits de propriété. On pourrait ajouter ici la nature du régime colonial et les dispositifs institutionnels qu'il a légués aux anciennes colonies, le processus de décolonisation, et les intérêts et politiques économiques des maîtres coloniaux d'antan.

Une mauvaise définition de ces conditions initiales peut compromettre les initiatives politiques. Les politiques gouvernementales ne sont pas simplement des choix effectués sans tenir compte des conditions historiques ou socioéconomiques préalables. Qui plus est, il est important d'être sensible aux différences et similitudes des conditions initiales, si l'on veut éviter certaines des comparaisons désobligeantes faites aujourd'hui, ainsi que le volontarisme naïf qu'affichent les décideurs lorsqu'ils déclarent qu'un pays est en passe de devenir le « nouveau tigre » de l'Afrique. De telles comparaisons et autodescriptions irresponsables ne peuvent en effet que rendre plus coûteux le processus d'apprentissage auprès des autres, car elles le font démarrer sur un mauvais pied.

Les institutions de Bretton Woods ont défendu deux positions pas toujours compatibles sur les conditions initiales des économies africaines. Parfois elles ont indiqué comment les conditions initiales d'un certain nombre de pays africains étaient les mêmes, ou encore meilleures, que celles des pays asiatiques qui ont connu par la suite plus de réussite ; parfois elles ont soutenu, dans un mode de réflexion de type « retour vers le futur », que parce que les conditions de l'Afrique d'aujourd'hui sont comparables à celles des économies asiatiques d'il y a plus de 30 ans, l'Afrique est désormais prête pour un décollage du type asiatique.

Bien que l'analyse économique entraîne inévitablement des comparaisons entre régions ou entre pays, le choix des pays, périodes et statistiques appropriés à des fins de comparaison est souvent problématique. La comparaison entre deux pays ou régions, basée sur un instantané des conditions à un moment donné, peut être considérablement faussée. À titre d'exemple, bien que l'on puisse comparer la Fédération de Russie à de nombreux pays en développement sur le plan du revenu par habitant, ses capacités scientifiques et technologiques ne sont guère comparables à celles d'un quelconque pays en développement. De telles différences dans la qualité de la main-d'œuvre et les connaissances peu-vent faire des différences énormes dans l'accélération du processus de croissance. Autre comparaison ( parfois complémentaire ) entre performances actuelles et passées, ou conditions initiales des pays. Nous insistons davantage sur cette dernière, tout en nous servant de comparaisons entre régions là où elles sont pertinentes.

Dans le présent chapitre, nous avons consacré beaucoup d'espace à raconter l'histoire économique postcoloniale, les conditions objectives et le contexte entourant l'élaboration des politiques. Cela donne une toile de fond pour un diagnostic valable de la crise africaine. L'analyse des conditions initiales met surtout l'accent sur la période précédant la crise — de l'indépendance au début des années 60 jusqu'à la fin des années 70.

Conditions physiques

L'Afrique est un vaste continent qui présente d'énormes variations écologiques. Dans ce continent qui abrite certaines des plus grandes forêts ombrophiles du monde, on trouve également des espaces arides et semi-arides qui font l'objet d'importantes modifications climatiques périodiquement. Une telle diversité présente l'avantage de pouvoir soutenir une base agricole et un commerce intracontinental diversifiés. Toutefois, elle crée un gros besoin de recherche strictement localisée.

C'est en Afrique qu'on trouve la plus grande concentration de pays enclavés du monde. Étant donné la faiblesse de l'infrastructure générale et les modèles coloniaux de réseaux de communications, cette situation géographique aggrave les problèmes de développement de nombreux pays. Non seulement elle augmente les coûts de transport déjà élevés, mais encore elle met entre les mains de voisins côtiers des aspects vitaux des politiques d'un pays. Des crises dans les pays voisins peuvent imposer aux échanges de lourds frais de transactions financières, comme l'illustre le prix payé par le Malawi et le Zimbabwe après la guerre civile au Mozambique. Encore plus grave, la situation géographique augmente le niveau d'incertitude concernant l'investissement dans des pays africains donnés.

L'Afrique, du moins lorsqu'on la compare à l'Asie, demeure largement un continent avec des « excédents fonciers ». La dissémination de sa population sur une vaste distance est mise en évidence par une infrastructure physique fort peu développée. Killick ( 1995 ) a cité une étude réalisée par Ahmed et Rustagi ( 1987 ) selon laquelle en 1976, 11 pays de l'Afrique subsaharienne avaient une densité moyenne de routes de 0,05 km/km², comparativement à 0,35 km/km² au Bangladesh et à 0,41 km/km² en Inde et en Indonésie. L'étude a également montré qu'en moyenne 36 p. 100 des routes de ces pays étaient bitumées, contre 14 p. 100 dans les pays de l'Afrique subsaharienne. La détérioration de l'infrastructure depuis lors a plus probablement creusé l'écart entre pays africains et asiatiques.

Dans de plus récentes tentatives en vue d'expliquer la performance de l'Afrique en matière de croissance et les reculs de l'investissement, des études ont conclu que l'inaccessibilité, les faibles infrastructures portuaires et la répartition improductive des ressources attribuable à un important patrimoine naturel constituent des entraves sérieuses à l'investissement et à la croissance. À titre d'exemple, Sachs et Warner ( 1996 ) ont estimé que ces facteurs représentent environ 1,2 p. 100 de la détérioration annuelle de la croissance. Dans une étude antérieure, Sachs et Warner ( 1995 ) démontraient que l'important patrimoine naturel a tendance à retarder la croissance à cause de la perte des effets induits résultant de la taille réduite du secteur des biens commerciali-sables restant. Bien que l'on puisse avancer des arguments légitimes concernant l'ampleur des effets négatifs des caractéristiques naturelles et physiques, ces études mettent l'accent sur les désavantages particuliers auxquels l'Afrique est confrontée à cause de ces caractéristiques.

Capital humain

L'Afrique présente des niveaux très faibles de formation du capital humain, telle que mesurée par les niveaux d'alphabétisation et d'inscription scolaire. Un résultat remarquable du régime colonial en Afrique, en particulier lorsqu'on compare au régime colonial japonais en Corée, et même au régime colonial américain aux Philippines, c'est le niveau extrêmement faible de développement social, en termes d'indicateurs de la santé et de l'éducation.

Pour plusieurs indicateurs sociaux — espérance de vie, inscription dans les écoles secondaires, mortalité infantile et nombre d'habitants par médecin, ce n'est que dans les années 90 que l'Afrique a rejoint l'Asie. La situation de l'Afrique subsaharienne en 1990 était toutefois beaucoup plus critique que celle de l'Asie en 1965 en ce qui concerne les effectifs des écoles primaires et l'analphabétisme des adultes, qui étaient de 68 p. 100 et de 50 p. 100 en Afrique subsaharienne, contre 80 p. 100 et 35 p. 100 en Asie. En termes de taux de croissance, l'Afrique a réalisé les performances les plus spectaculaires dans le domaine de l'éducation ( comparé à la situation à l'indépendance ), mais on ne saurait nier que l'Afrique subsaharienne demeure la région où l'on trouve les taux d'anal-phabétisme les plus élevés, et le plus faible accès aux services de santé et aux services sociaux de base.

Figure 1. Revenu par habitant en Afrique subsaharienne, de 1962 à 1994

Source : Calculé à partir des disques de données de la Banque mondiale.
Note : PIB, produit intérieur brut ; PNB, produit national brut.

Performance de l'économie

Pour comprendre l'expérience de l'ajustement en Afrique, un bref rappel historique des années qui ont précédé l'ajustement s'impose, et ce pour plusieurs raisons. Premièrement, il est important de dissiper l'idée selon laquelle le déclin des économies africaines est un syndrome postcolonial presque inéluctable, inhérent aux forces politiques et sociales africaines, et donc à la prise de décisions. Ce point de vue, au départ accrédité par le rapport Berg ( Banque mondiale 1981 ), est très répandu chez les politologues nord-américains qui ont effectué de nombreux travaux de recherche pour expliquer quelque chose qui, en réalité, ne s'est jamais produit, c'est-à-dire que le rendement des économies africaines diminue depuis l'indépendance. Deuxièmement, il est important de rappeler cette expérience, non seulement en raison de la dépendance des économies à l'égard de la voie choisie, mais aussi parce qu'elle peut nous aider à identifier les sources possibles de croissance et à évaluer la durabilité de ces modèles de croissance si on veut les ressusciter aujourd'hui, comme le suggèrent les partisans de scénarios du type retour vers le futur en Afrique. Troisièmement, l'histoire des années précédant l'ajustement peut nous montrer les gains qui ont été obtenus, leur fragilité ou leur solidité en tant que bases de progrès plus poussés, les capacités qui ont été développées, et les enseignements à tirer des propres expériences de l'Afrique, autant d'éléments qui peuvent nous permettre de mieux comprendre la tâche qui nous attend. Enfin, dans la mesure où le coût et la vitesse de l'ajustement dépendent de la structure de l'économie et de la capacité d'adaptation sociale, développée pendant de nombreuses années avant l'ajustement, nous devons comprendre le degré de flexibilité ou de rigueur qu'une économie a acquis. Les « bonnes politiques » introduites dans l'ignorance la plus totale de ces conditions sont vouées à l'échec et peuvent même aggraver la situation.

L'histoire économique de l'Afrique postcoloniale est marquée par des taux de croissance assez respectables pendant près d'une décennie ( incluant quelques « miracles » dans plusieurs pays ), suivis d'un déclin consécutif à la crise pétrolière du milieu des années 70. De 1965 à 1974, la croissance annuelle moyenne du produit intérieur brut ( PIB ) par habitant était de 2,6 p. 100. À partir de 1974, elle a stagné ; à la fin des années 80, de nombreux pays africains affichaient un PIB par habitant inférieur à celui qu'ils avaient à l'indépendance. Cette courbe en forme de V renversé, dont le sommet se situe au milieu des années 70, est représentative de presque tous les indicateurs économiques, à l'exception de la production agricole. Des changements survenus dans le PIB par habitant ainsi que dans le produit national brut ( PNB ), déterminés par la méthode de l'Atlas de la Banque mondiale, indiquent clairement que le revenu par habitant a augmenté jusqu'aux environs de 1980 et qu'il n'a cessé de diminuer par la suite ( figure 1 ). Pourtant, le rapport Berg ( Banque mondiale 1981 ) était essentiellement fondé sur la prémisse d'un déclin postcolonial, même s'il concédait, d'assez mauvaise grâce, que les économies africaines avaient enregistré des augmentations par habitant dans la période postcoloniale.

Le tableau 1 donne une meilleure image de la détérioration de la performance africaine depuis les années 80, en termes relatifs et absolus. Les pays de l'Afrique subsaharienne ont connu une croissance modeste, mais jamais spectaculaire selon les normes d'autres régions en développement, au cours des deux décennies qui ont suivi l'indépen-dance ( tableaux 1 et 2 ). Leur rendement s'est détérioré de façon constante par la suite, même par rapport à leur rendement antérieur. Des comparaisons avec le reste du monde, notamment d'autres pays en développement, mettent également en évidence les faibles résultats de la région. Toutefois, si l'on considère tous les pays ensemble et si l'on prend des moyennes décennales, on cache les différences entre les divers pays, les variations annuelles et la performance du revenu par habitant. Dans l'ensemble, la performance économique ( telle que mesurée par le PIB par habitant ) a été faible et de plus en plus mauvaise, en particulier depuis la fin des années 70. Comme l'ont remarqué Collier et Gunning ( 1997 ), le PIB par habitant a baissé de 1,3 p. 100 par an dans les années 80, soit 5 points de pourcentage en deçà de la moyenne de l'ensemble des pays en développement à faible revenu. Cette détérioration était encore pire entre 1990 et 1994, où elle était de 1,8 p. 100 par an, creusant davantage l'écart par rapport aux autres pays en développement, qui a atteint 6,2 points de pourcentage. Bien entendu, malgré les réformes, il faudra encore beaucoup d'années pour que l'Afrique subsaharienne retrouve sa modeste performance de la période qui a suivi l'indépendance.

Ainsi, la performance des pays africains est non seulement pire que celle des pays asiatiques au cours des 15 dernières années, mais aussi pire qu'avant — les pays africains doivent cependant répéter leur performance antérieure s'ils ne veulent pas être condamnés aux mesures ridiculement faibles de « succès » établies par les institutions financières internationales qui cherchent si désespérément à prouver l'utilité de leurs prescriptions. Cela dit, il faut examiner la bonne performance du passé d'un œil critique, car même si elle peut être reproduite aujourd'hui, elle pourrait avoir des caractéristiques telles qu'elle ne serait pas soutenue. En effet, pour comprendre pourquoi la performance a diminué, il est important de comprendre les caractéristiques dynamiques qui ont fait que la « bonne performance » de la période qui a suivi l'indépen-dance n'a pas été soutenue.

Traits caractéristiques

Il convient d'examiner plusieurs caractéristiques de la performance « d'avant la crise » afin de mettre en lumière aussi bien les grandes potentialités de l'Afrique que les limites intrinsèques des politiques poursuivies dans la période précédant les programmes d'ajustement structurel. Ces caractéristiques soulignent également le fait que toute stratégie d'ajustement qui n'aborde pas ces questions est loin d'être appropriée, et peut au mieux reproduire la « bonne performance » entachée d'imperfections du passé.

EXTRÊME DÉPENDANCE À L'ÉGARD DES CONDITIONS EXTÉRIEURES

L'une des caractéristiques initiales notables des économies de l'Afrique subsaharienne est l'extrême dépendance de la performance économique à l'égard de l'environnement extérieur. Voici trois aspects de l'environ-nement extérieur ( c'est-à-dire hors du contrôle des décideurs ) :

• les facteurs liés au commerce ( termes de l'échange et instabilité des marchés des exportations africaines ) ;

• les conditions climatiques ( notamment la sécheresse ) ;

• les guerres et conflits civils qui sévissent sur le continent.

La plupart des pays africains ont conservé un héritage important du colonialisme : des recettes d'exportation axées sur quelques produits primaires qui sont très vulnérables aux termes de l'échange exogène et aux conditions de la demande. Les économies africaines sont lourdement tributaires du secteur primaire, parfois enclavé, pour les recettes en devises et les recettes publiques. Il n'est donc pas surprenant qu'une étude maintes fois citée ( Wheeler 1994 ) ait établi un lien très étroit entre les fluctuations des prix à l'exportation et la performance économique moyenne tout au long de la période précédant la crise, après l'indépendance. La performance relativement bonne de l'économie a eu lieu pendant « les années dorées du capitalisme », au cours desquelles les économies florissantes des pays développés fournissaient des marchés sans cesse en expansion aux produits primaires africains. Collier et Gunning ( 1997 ) ont souligné que, à bien des égards, depuis 1980, période durant laquelle le déclin africain a été le plus prononcé, les termes de l'échange se sont détériorés davantage en Afrique que dans d'autres régions.

Même si les termes de l'échange ne s'étaient pas détériorés davantage en Afrique qu'ailleurs, les structures de production particulièrement faibles et la dépendance excessive de l'économie à l'égard de quelques produits seulement auraient permis à n'importe quel choc négatif d'avoir des effets démesurément préjudiciables sur l'Afrique. L'étude de Wheeler ( 1994 ) incluait les variables explicatives suivantes : les variables politiques ( le taux de change réel, un indicateur des pratiques de répartition des importations, et une mesure de la capacité à préserver l'équilibre des comptes commerciaux ) et les facteurs externes ( pluviométrie, violence, termes de l'échange, aide extérieure, envois de fonds des travailleurs migrants, stabilité des recettes d'exportations et diversification des exportations ). Les variables extérieures en tant que groupe occupaient une place prépondérante. Ces dernières années, l'ajustement n'ayant pas donné les résultats escomptés, d'autres études en sont arrivées presque à la même conclusion. Il ne faut pas oublier cette dépendance des succès et des tentatives économiques de l'Afrique à l'égard des facteurs externes, car tant que les exportations africaines ne seront pas considérablement diversifiées et ancrées sur une base de production solide et mieux articulée, les facteurs externes continueront de jouer un rôle déstabilisateur.

Les conditions extérieures qui ont rudement éprouvé de nombreuses économies africaines sont les sécheresses des années 1973-1974 et 1984-1985 ainsi que les troubles publics de plus en plus nombreux dans plusieurs pays. Ces conflits, qui prennent la forme de guerres civiles prolongées, d'émeutes et d'agitation sociale, ont provoqué la plus importante crise de réfugiés au monde. Le conflit s'est étendu de diverses façons aux pays voisins : accroissement du nombre de réfugiés, rupture des infrastructures et liens commerciaux, et détérioration de l'image de l'Afrique. La crise a accentué le climat d'incertitude et canalisé l'énergie de nombreux États africains, qui s'efforcent d'abord de survivre et de maintenir l'ordre public plutôt que de mettre l'accent sur le développement à plus long terme. Même les étrangers solidaires de l'Afrique se sont retrouvés en train de consacrer une part de plus en plus grande de leur aide à des activités humanitaires. En l'absence de paix, il ne peut y avoir de développement économique important.

FAIBLESSE DE L'INVESTISSEMENT ET DE L'ÉPARGNE

Bien que les nouvelles théories de la croissance nous rappellent les nombreux déterminants de la croissance économique autres que le capital physique, l'investissement dans ce genre de capital reste l'un des déterminants les plus forts de la croissance économique. Les tendances de la

Figure 2. Épargne intérieure brute et investissement intérieur brut en Afrique, de 1960 à 1993

Source : Calculés à partir des disques de données de la Banque mondiale.

part de l'investissement en disent long sur l'histoire africaine et expliquent en grande partie le déclin relatif du continent. Entre 1965 et 1980, les niveaux d'investissement en Afrique se sont accrus et soutenaient avantageusement la comparaison avec ceux d'autres régions en développement, notamment les régions à économie non planifiée. Il est important de noter que, jusqu'en 1975, le gros de l'investissement était financé par l'épargne intérieure ; ainsi, l'épargne et l'investissement étaient assez étroitement liés au cours de cette période ( figure 2 ). Cette capacité nationale à financer des niveaux d'investissement relativement élevés, du moins lorsqu'on les voit de la position avantageuse actuelle, doit être présente à l'esprit au moment où les pays africains envisagent de mobiliser des ressources pour leur développement futur.

Deux caractéristiques du processus d'investissement dans l'Afrique après l'indépendance méritent d'être notées. La première, c'est que le gros de l'investissement privé dans la période coloniale était dominé par les étrangers. La classe capitaliste locale était quasiment absente partout, exception faite d'une poignée de pays africains. À la veille de l'indépen-dance, les pays ont été frappés par des fuites de capitaux et des désinvestissements, peut-être par crainte des gouvernements nationalistes entrants. Après l'indépendance, malgré l'éventail de mesures d'incitation introduites par les gouvernements africains ( cofinancement, protection, exonérations fiscales temporaires, lois restrictives sur le travail, etc. ), il y avait encore un frein à l'investissement ( étranger ) privé. C'est en partie la réponse à cette entrave, ainsi que la faiblesse et la naissance de capitalistes indigènes, qui ont poussé la plupart des gouvernements africains vers l'option « étatiste » tant décriée. La plupart des gouvernements africains se sont lancés dans la production simplement pour combler le besoin de financement. En Afrique, il y a eu très peu de nationalisations en dehors du secteur minier, et bon nombre des industries appartenant à l'État ont été créées par les nouveaux gouvernements eux-mêmes. Il n'est donc pas surprenant que l'investissement public ait joué un rôle de premier plan dans la croissance de l'investissement global en Afrique. Cet investissement du secteur public s'est rapidement accru pour remplir les objectifs de transformation socioéconomique et de diversification après l'indépendance. L'investissement dans les écoles publiques, les routes, les hôpitaux et les industries s'est rapidement accru. Après les grands chocs extérieurs du milieu des années 70, de tels niveaux d'investissement n'étaient plus soutenables. Dans certains pays, l'investissement s'est totalement effondré, tandis que d'autres ont réussi à soutenir la tendance grâce à des emprunts extérieurs ; en conséquence, ces pays ont rapidement accumulé une dette extérieure.

L'autre caractéristique de l'investissement est la faible réponse des capitaux nationaux. Certes, les premières années, ces capitaux n'étaient pas énormes. Cependant, si l'on en juge par l'ampleur citée des fuites de capitaux, les capitaux nationaux représentaient par la suite un montant considérable d'excédents pouvant être transformés. Selon les estimations, en 1990, 37 p. 100 des richesses de l'Afrique avaient fui du continent ( Collier et Gunning 1997 ). Il est donc important de savoir quels sont les facteurs qui sous-tendent la faible réponse des capitaux nationaux. L'un de ces facteurs était l'hostilité des gouvernements africains vis-à-vis des capitaux nationaux, même lorsqu'ils voulaient attirer des capitaux étrangers. Apparemment, les gouvernements se fondaient sur l'hypothèse selon laquelle, bien que les capitaux étrangers n'aient pas de prétentions politiques, les capitaux locaux seraient censés faire valoir de telles prétentions et menaceraient donc les positions politiques de l'élite dirigeante. Ainsi, même dans les pays où l'idéologie officielle était favorable au capitalisme, les capitaux nationaux demeuraient suspects aux yeux de l'élite politique. En conséquence, les investisseurs africains potentiels ( dont la plupart avaient fait fortune grâce à des « rentes » du gouvernement et à des pratiques corrompues dans l'administration ) ont préféré en toute logique garder la majeure partie de leurs richesses à l'étranger par souci de sécurité. Les responsables de l'élaboration de stratégies destinées à encourager les entrepreneurs nationaux à investir en Afrique doivent tenir compte de ce point concernant les tensions et suspicions permanentes entre les milieux d'affaires et l'élite dirigeante, une relation caractérisée davantage par les rivalités que par le partenariat.

LACUNES DANS L'INDUSTRIALISATION1

La quasi-totalité des pays de l'Afrique subsaharienne ont effectué leur première tentative d'industrialisation dans les années 60 et 70. Les pays africains, exception faite de l'Afrique du Sud et du Zimbabwe ( qui était alors la Rhodésie ), avaient raté le coche lors de l'industrialisation par le remplacement des importations, qui a eu lieu en Amérique latine et en Inde sous la « protection naturelle » de la Crise de 1929 et de la Seconde Guerre mondiale. Mkandawire ( 1988 ) a examiné comment l'industrialisation de l'Afrique a été déphasée par rapport aux tendances universelles pendant la majeure partie du siècle. Fait peu surprenant, à l'indépendance, l'Afrique subsaharienne était la partie la moins indus-trialisée du monde. Même dans les pays africains les plus industrialisés, tels que le Kenya et la Zambie, la part de l'industrie dans le PIB a chuté en deçà des « normes de Chenery » — autrement dit, leur taux d'industrialisation était inférieur à celui que laissaient présager leur revenu par habitant et la taille de leur population.

Il n'est donc probablement pas surprenant que les nationalistes aient tellement insisté sur la promotion de l'industrialisation, qui était perçue comme partie intégrante du programme de développement et devait faciliter la transformation d'économies essentiellement agricoles en économies industrielles modernes. On s'attendait à ce que la part de l'industrie dans l'économie augmente, crée des possibilités d'emploi, relève les niveaux de productivité et augmente les revenus et le niveau de vie de la majorité de la population. L'opinion prépondérante d'alors était qu'une

1 Cette section s'inspire largement de Wangwe et Semboja ( 1998 ).

telle industrialisation découlerait d'une politique industrielle délibérément conçue pour diversifier la base de production, encourager l'investissement et faciliter l'acquisition de nouvelles technologies.

Bien que l'instrument clé fut le remplacement des importations, il faut noter qu'il y avait toujours la quête implicite ou explicite de diversification des exportations pour abolir les structures d'exportation héritées, basées sur une monoculture. L'autarcie n'a jamais été l'objectif politique d'un gouvernement africain quelconque, et le remplacement des importations n'a jamais été une fin en soi. On s'attendait à ce que l'industrialisation ( d'abord l'industrialisation par le remplacement des importations ) provoque une restructuration du secteur essentiellement axé sur l'exportation de produits primaires en un secteur d'exportations beaucoup plus diversifié, dans lequel les exportations de produits indus-triels joueraient un rôle de plus en plus important. Après tout, le bon sens populaire voulait que les exportations industrielles soient associées à des produits dynamiques impliquant une spécialisation et une formation technique. Il faut également rappeler la conviction très répandue selon laquelle les problèmes de balance des paiements allaient de pair avec la détérioration des termes de l'échange. Si les biens industriels importés pouvaient plutôt être produits au niveau local, on atténuerait les effets des termes de l'échange défavorables, et à la longue on les améliorerait effectivement en écartant la structure des exportations des biens dont les termes de l'échange avaient tendance à décliner depuis longtemps. La production de biens qui étaient autrefois importés s'accompagnait de l'importation de biens d'équipement et de biens inter-médiaires nécessaires pour maintenir des niveaux souhaités d'utilisation des capacités. On peut relever trois conséquences de ce phénomène. Premièrement, les niveaux de production souhaités ne pouvaient être maintenus que si des niveaux suffisants d'intrants importés étaient main-tenus. Cela laissait entendre que les recettes en devises devaient satisfaire les besoins d'intrants importés pour maintenir le fonctionnement de l'économie aux niveaux souhaités. Deuxièmement, les opérations et investissements industriels n'étaient pas forcément associés à des relations solides avec le reste de l'économie. Bien que la technologie sous forme de biens d'équipement ait été incorporée dans les importations, très peu d'efforts étaient consacrés à la formation technique. Troisièmement, dans la mesure où les importations se composaient de biens essentiels à la production et à l'investissement, l'incapacité de se procurer les devises nécessaires à l'acquisition continue de ces biens entraînait le sousemploi des capacités et le déclin de l'économie.

Avec les hauts niveaux de protection effective des marchés intérieurs, le secteur industriel est devenu exclusivement introverti, sans incitations ni obligations pour se tourner vers l'exportation. Nombre d'entreprises inefficaces ont pu tirer d'énormes profits du marché intérieur, tout en fonctionnant à des niveaux assez faibles d'utilisation des capacités. Cela étant, de telles entreprises ne voyaient aucune raison de prendre les risques inhérents aux marchés compétitifs des exportations. Outre la transformation minimale des ressources naturelles locales, seules quelques activités industrielles promues pendant cette période se sont développées et sont devenues pleinement compétitives. Les activités à valeur ajoutée axées sur l'exportation qui ont fait fonctionner de nombreuses économies dynamiques en développement ( telles que celles des pays de l'Asie du Sud-Est ) brillent par leur absence en Afrique subsaharienne. En dépit des salaires peu élevés, seules quelques activités à forte intensité de main-d'œuvre ciblées sur les marchés mondiaux se sont implantées en Afrique. Les relations interindustrielles locales restent minimales et sont superficielles pour la plupart. Le niveau technologique des activités industrielles existantes demeure généralement faible.

Il ressort de tout cela que, bien que l'objectif déclaré de l'industrialisation ait été la diversification des exportations pour y inclure plus de biens de forte élasticité par rapport au revenu, l'industrialisation par le remplacement des exportations, telle qu'on l'a appliquée dans la majeure partie de l'Afrique, ne comportait aucune stratégie prévoyant un passage progressif à une plus grande accentuation des exportations ou un accès à la technologie. C'est cette absence de stratégie pour la compétitivité en matière d'exportation, plutôt que le remplacement des importations, qui est au cœur du problème de l'industrialisation en Afrique. Ce qui a finalement pénalisé l'Afrique, c'est l'espoir naïf que l'industrie se transformerait toute seule d'une manière ou d'une autre, pour réaliser la diversification des exportations sans mesures explicites pour la pousser dans cette direction.

Il faut toutefois souligner que ces essais d'industrialisation n'ont pas été entièrement vains. On peut soutenir, comme on l'a fait pour l'Amérique latine ( quoique peut-être avec moins de force ), que ce serait une simplification trompeuse que d'affirmer que la politique industrielle de remplacement des importations n'a rien laissé derrière elle, si ce n'est des usines industrielles démodées et des entrepreneurs à la recherche de l'avantage personnel, incapables de fonctionner dans un environnement international compétitif. Des capacités techniques ont été acquises, des compétences humaines ont été renforcées grâce à des mécanismes d'apprentissage nombreux et largement répandus, et des entreprises et des industries ont pu se moderniser et se valoriser de façon considérable. Par ailleurs, il est important de noter que les industries qui s'aventurent maintenant dans les marchés des exportations ne sont pas les nouvelles industries créées par les programmes d'ajustement structurel, mais celles qui ont été érigées au cours du remplacement des importations. Même les industries nouvellement privatisées exploitent les compétences de gestion et les compétences techniques acquises lors de la phase d'indus-trialisation par le remplacement des importations. Le malheur de l'Afrique est venu du fait que les nouvelles politiques, mues par une aversion idéologique de la propriété publique et une mauvaise interprétation totale des origines de l'industrialisation par le remplacement des importations, ont jeté le bébé avec l'eau du bain, comme le dit l'expression.

FAIBLESSE DE LA PERFORMANCE AGRICOLE

L'agriculture était le talon d'Achille de la performance de l'économie postcoloniale. De 1961 à 1994, l'Afrique était la seule parmi les principales régions en développement à subir une baisse de ses niveaux de production alimentaire par habitant. Cette baisse a été en grande partie imputée à des politiques qui favorisaient l'industrie ou l'urbanisation au détriment de l'agriculture. Ces politiques se traduisaient par des termes défavorables de l'échange de faibles réseaux de distribution en milieu rural à cause des monopoles d'État, de mauvaises infrastructures agricoles, etc. L'ajustement devait inverser cette tendance à la baisse, d'abord en « ajustant les prix » par la libéralisation des marchés et la dévaluation des monnaies pour favoriser les biens commercialisables, qui étaient essentiellement agricoles.

Il faut noter, entre parenthèses, que tout comme pour l'ensemble de l'économie, la performance agricole n'était pas uniformément faible dans tous les pays ou durant toute la période qui a suivi l'indépendance. En fait, jusqu'en 1970-1971, la tendance de la production par habitant était à la hausse. Des études citées par Delgado ( 1996 ) indiquaient que, de 1965 à 1973, la productivité de la main-d'œuvre et celle des terres se sont accrues, la première de façon plus marquée que la seconde. Dans l'ensemble de la sous-région, la productivité totale des facteurs s'est accrue de 1,4 p. 100 en moyenne dans les années 60, mais a commencé à stagner au début des années 70. Cela dit, la performance agricole en Afrique, même avant les crises des années 70, laissait grandement à désirer.

Bien qu'il y ait eu un large consensus sur le fait que les politiques étatiques négligeaient l'agriculture, les analystes ne s'entendent pas du tout sur le caractère de cette négligence et ses justifications politiques. En conséquence, il y a des désaccords sur les mesures correctives à prendre. Comme nous l'avons noté dans les approches « basées sur les prix », la suppression de facteurs susceptibles d'entraîner une distorsion des prix devait entraîner de meilleures incitations pour les producteurs agricoles. Cela devait, à son tour, provoquer une réaction suffisante de l'offre pour inverser la tendance à la baisse des niveaux de production agricole par habitant. Les critiques de cette approche ont mis en évidence le fait que l'ensemble des réactions de l'offre dans le domaine agri-cole était trop faible pour produire le type de réaction de l'offre qu'attendent les partisans de l'approche basée sur les prix. Cependant, les critiques ont confondu les prix officiels avec les prix réels payés par les consommateurs et aux producteurs. Les marchés parallèles étaient si répandus en Afrique que la libéralisation n'aurait probablement pas produit un éventail radicalement différent de prix relatifs. La question que cela aurait dû soulever est la suivante : pourquoi, malgré les prix favorables ( en particulier pour les cultures vivrières ), la production alimentaire était-elle si faible en Afrique ?

Dans leurs rapports avec l'agriculture, les gouvernements africains n'étaient pas simplement des prédateurs. Il serait plus précis de dire que leurs politiques étaient ambivalentes et parfois tout à fait contradictoires. Parallèlement à l'extraction de surplus grâce aux taxes à l'exportation et au comportement monopsoniste de leurs offices de commercialisation, les gouvernements africains ont transféré des ressources dans les zones rurales par l'intermédiaire de subventions à l'achat d'intrants et de subventions au crédit, de dépenses sociales, du développement de l'infrastructure, de services de vulgarisation, etc. Les États dont le revenu dépendait de rentes minières n'avaient tout simplement pas besoin des surplus provenant des zones rurales. Ainsi, bien que l'agriculture ait subi les effets de la répartition improductive des ressources du développement des minéraux, ou des termes défavorables de l'échange, elle pouvait également bénéficier d'allocations considérables de ressources provenant du secteur minier. L'allocation de ces ressources était souvent guidée par des soucis de redistribution, ce qui explique en partie pourquoi elles n'ont donné que de faibles niveaux de production.

L'ambivalence et les contradictions des politiques étatiques reflétaient nombre de facteurs souvent voilés par les interprétations simplistes liées à la recherche de l'avantage personnel et à la tendance à favoriser les villes. Ces facteurs sont notamment l'égalitarisme spatial qui a inspiré la fixation des prix dans tout le territoire, les rapports patronauxclientélistes qui ont placé des intérêts ruraux dans le programme national, les impératifs de cohésion nationale, les préoccupations liées au développement concernant l'augmentation de la productivité rurale, les subventions alimentaires pour les populations urbaines, et les besoins de financement de l'État.

À la fin des années 70, l'agriculture africaine avait accompli peu de progrès relativement à l'utilisation de facteurs de production tels que l'irrigation, les engrais et le matériel agricole. Peu de démarches avaient été entreprises afin de sensibiliser le secteur aux signaux des marchés. À côté de l'insistance trop appuyée sur l'industrialisation, le fait que l'on n'ait pas accordé suffisamment d'attention à l'élaboration d'une politique destinée au secteur agricole explique probablement en grande partie la stagnation. Nous reviendrons sur les explications de la faible performance dans les deux chapitres suivants.

Développement social

La plupart des mutations sociales spectaculaires qu'a subies l'Afrique depuis l'indépendance ont continué malgré la stagnation économique. Le continent a connu d'importants changements démographiques, notamment une augmentation marquée des niveaux d'urbanisation. Les niveaux d'alphabétisation sont plus élevés aujourd'hui qu'ils ne l'étaient à l'indépendance. De nouvelles classes sociales sont apparues à la suite de l'indigénisation de l'administration africaine et de l'industrialisation naissante. Les centres urbains sont devenus d'énormes bassins de créativité culturelle, de nouveaux conflits et de nouvelles alliances.

Des investissements considérables ont été consacrés au secteur social, en particulier à l'éducation, pour contrer l'héritage colonial de l'Afrique qui est celui de région du monde la plus attardée en matière d'éducation. Ces investissements sociaux ont entraîné une amélioration impressionnante des niveaux d'éducation et d'alphabétisation. De 1965 au milieu des années 80, les inscriptions à l'école primaire sont passées de 41 p. 100 à 68 p. 100 de la population d'âge scolaire. Un groupe de professionnels a été formé pour administrer les États postcoloniaux. Cependant, en dépit de ces réalisations, les indicateurs de la santé et de l'éducation étaient classés loin derrière ceux des autres pays en développement.

En outre, malgré les efforts considérables déployés dans le domaine de l'éducation et l'augmentation marquée des effectifs des établissements d'enseignement supérieur ( tableau 3 ), après une vingtaine d'années d'efforts, le nombre d'élèves inscrits reste bien inférieur à celui des autres pays en développement. Pour certains pays, le développement pendant la période d'exécution du programme d'ajustement structurel affiche des taux d'expansion inférieurs à la croissance démographique, ce qui implique une baisse des niveaux d'inscription par rapport à la population.

Quels que soient les calculs, il est assez clair que la capacité sociale de l'Afrique pour un développement industriel, une transformation structurelle et une absorption technologique rapides n'est pas renforcée par les niveaux extrêmement bas de développement d'une main-d'œuvre technique et scientifique, et que les niveaux actuels d'inscription sont bien loins de ce dont l'Afrique a besoin ( tableau 4 ).

Différentiation sociale

Un changement social important a été la différentiation sociale entre Africains, un phénomène que l'effet égalisateur du colonialisme avait jugulé ou passé sous silence. Vers le milieu des années 70, un grand nombre d'études commencèrent à laisser entendre que la croissance économique en Afrique postcoloniale était allée de pair avec une iniquité croissante. Les nationalistes qui avaient déclaré qu'il n'y avait pas de classes dans leur société se retrouvèrent bien vite à la tête de sociétés dans lesquelles les classes étaient devenues de plus en plus marquées. L'industrie était fortement concentrée dans une ou deux conglomérations urbaines, à l'instar de l'infrastructure moderne. Là où « région » était synonyme d'« ethnicité », un tel développement inégal ne pouvait qu'attiser les conflits ethniques. Cette iniquité existait non seulement suivant la classe, l'ethnie et la région, mais aussi suivant le sexe. L'emploi dans le secteur structuré moderne continuait d'être largement dominé par les hommes. Bien que les femmes soient demeurées les principales productrices agricoles, les mutations sociales dans le secteur agricole, en particulier la mercantilisation, tendaient à les défavoriser. Les services de vulgarisation ainsi que les pourvoyeurs de nouvelles technologies et de facteurs de production visaient davantage les producteurs de sexe masculin, même si les décisions au niveau de l'exploitation étaient entre les mains des femmes.

Malgré cette différentiation sociale croissante, une certaine fluidité dans l'articulation des intérêts ( qu'il s'agisse de classe ou d'intérêts économiques ) permettait une plus grande flexibilité que certaines analyses courantes dans la prise de décisions. Elle explique également la confusion et les directions opposées de la prise de décisions africaine, qui battent en brèche l'essentiel de la reconstruction réductionniste de la prise de décisions en Afrique.

Structure politico-économique générale

La structure politico-économique est probablement la partie la plus difficile du puzzle de l'économie africaine. La formation de classes et d'intérêts en Afrique a fait couler beaucoup d'encre. Au niveau national, il est clair que les rapports entre l'État et la société étaient plutôt fluides au départ. La plupart des classes sociales ou groupes d'intérêt auxquels on attribue généralement certaines politiques dans les formulations plus déductives de la prise de décisions en Afrique n'existaient tout simplement pas à l'indépendance, et ont été engendrés par le processus qu'ils ont soi-disant initié. Il est vrai qu'une fois que ces groupes participaient à certaines activités économiques, ils avaient tendance à les défendre âprement.

Il est également important de noter que malgré leur rhétorique et leurs déclarations portant sur des versions idiosyncrasiques du « socialisme », les économies africaines restaient en grande partie des économies de marché comportant divers niveaux de contrôle et de « distorsions ». Certaines descriptions d'économies africaines portent à croire qu'il s'agit d'économies à planification centrale ( du type Europe de l'Est ), dans lesquelles l'État contrôle totalement tous les marchés. Cette idée est fausse. Par penchant idéologique, héritage institutionnel et intérêt de classe, on ne saurait dire d'aucun dirigeant africain — pas même des dirigeants afro-marxistes — qu'il visait quoi que ce soit de semblable aux économies à planification centrale qui existaient bien à l'époque. Si certains marchés ne fonctionnaient pas, ce n'était pas toujours parce que l'État les avait « supprimés » afin qu'ils puissent émerger avec la fin de la répression étatique. Il était fréquent que de tels marchés ne se développent jamais, ou qu'ils se développent mais soient monopolisés par une entité publique ou privée.

Il ne faut pas oublier que les déclarations officielles de « plans de développement détaillés » ne signifiaient pas l'institutionnalisation de la planification réelle. La portée de l'État était limitée, ce qui lui valait des épithètes tels que « État trop dispersé », « État mou », et « Léviathan boiteux ». L'une des conséquences de tout cela, c'est que la libéralisation a été beaucoup moins perturbante en Afrique que dans les économies d'État, et l'existence de nombreux marchés — structurés et non structurés, ou parallèles — explique le fait que la libéralisation ait eu des effets marginaux sur l'émergence, la résurgence ou l'efficience des marchés dans la majeure partie de l'Afrique. Il n'est pas surprenant que la libéralisation n'ait pas entraîné les retournements de situation espérés ou les catastrophes qui frappent actuellement l'ancienne Union soviétique.

Changements politiques

Si les mouvements nationalistes avaient pris le pouvoir sur la base de plates-formes essentiellement démocratiques ( et populistes ), leurs régimes n'étaient ni démocratiques ni populistes, du moins lorsqu'on les compare aux gouvernements de l'Amérique latine, et ils ne pouvaient être accusés d'adhérer à des politiques macropopulistes. La croissance économique se produisait souvent sous l'égide d'un régime monopartite ou militaire. Le pouvoir était concentré dans les mains d'une petite élite instruite, qui très vite s'est isolée du reste de la population. Le tournant autoritaire pris par les politiques nationales a compromis les coalitions politiques qui avaient soutenu les mouvements nationalistes. Il a également sapé toute responsabilité de l'État vis-à-vis des citoyens. Dans ces conditions, la corruption ainsi que la personnalisation des biens publics étaient généralisées. Le climat politique était caractérisé par l'absence de consultation des populations.

Un nombre impressionnant d'ouvrages ont attribué les échecs économiques à ces régimes. Aussi équivoques que les régimes africains aient pu être à bien des égards, cette simple attribution des échecs politiques n'est pas facilement étayée par des preuves empiriques. Des taux de croissance élevés et faibles ont été atteints sous des types de gouvernements très différents. Des programmes d'ajustement structurel ont été lancés sous des régimes de toutes sortes. En fait, dans le passé, la Banque mondiale affichait ouvertement sa préférence pour les gouvernements de « type Banda », pour leur « autonomie » à l'égard des publics locaux. Il faut également se rappeler la courbe en forme de V renversé de la performance de l'économie africaine depuis l'indépen-dance. Cela pousserait à soutenir que, tout près du sommet de cette courbe, au milieu des années 70, il y avait une prolifération des types de régimes qui expliquait aussi bien la crise que l'absence d'ajustement. Il est important de souligner cela, car les défis qui attendent l'Afrique peuvent braver les simples changements de types de régimes, étant donné que les nouvelles démocraties africaines apprennent vite.

En jetant un regard rétrospectif sur les 30 dernières années, on s'étonne de voir combien la politique a joué un rôle important dans la prise de décisions. Il est donc tentant de rendre la politique responsable de la crise africaine et de chercher, d'une façon ou d'une autre, à l'exclure de la prise de décisions. Cependant, s'il y a un enseignement à tirer des catastrophes qui frappent l'Angola, le Liberia, le Mozambique, le Rwanda et la Somalie, c'est que le fait de ne pas « investir » dans la politique peut être extrêmement coûteux. Dans bien des pays africains, l'investissement dans la politique a souvent été plus payant qu'on ne le réalise souvent. La plupart de ces pays sont des créations artificielles des maîtres coloniaux, mais ils ont réussi à exister en tant que nations relativement cohérentes. Maintenir ensemble plusieurs groupes parmi ceux qui composent de nombreux pays africains est une rude tâche qui a sou-vent nécessité un équilibrage complexe. La pauvreté est endémique, et les conséquences distributives des actions politiques sont décisives pour provoquer ou atténuer la crise. Cela a, pour la politique économique, des répercussions qu'il faut souligner. La politique économique qui ne tient pas compte des conséquences distributives et évite la politique, ou pire encore, compromet cette cohésion délicate, est vouée à l'échec.

Conclusion

Au milieu des années 70, de nombreux pays pouvaient afficher des progrès marqués dans l'initiation du processus de développement économique et social. On avait commencé à atteindre un certain niveau d'industrialisation, l'effectif scolaire avait augmenté, de nouvelles routes avaient été construites, l'indigénisation de la fonction publique avait progressé, etc. Cependant, il était également clair que les économies étaient toujours dans un triste état de sous-développement et sensibles aux changements économiques mondiaux et qu'elles ne disposaient pas des moyens nécessaires pour s'adapter rapidement.

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Chapitre 2
CRISE Diagnostic et prescriptions

On peut faire remonter l'origine de la crise qui a sévi en Afrique au cours des deux dernières décennies aux crises pétrolières de 1973 et de 1979, lesquelles ont précipité la récession dans les pays développés, le fléchissement de la demande de matières premières, des taux d'intérêt élevés, etc. Les premiers signes de l'imminence de la crise furent les déficits croissants des transactions courantes, la plupart des gouvernements africains ayant choisi de financer les dépenses continues par l'emprunt plutôt que par l'ajustement. Le revers de la médaille fut un niveau d'investissement beaucoup plus élevé que ne pouvait couvrir l'épargne intérieure. Au cours de cette période, il y a eu effectivement une rupture dans la relation étroite qui existait dans la plupart des pays africains entre l'épargne et l'investissement. Il est également important de noter que, exception faite de la Côte-d'Ivoire et du Zaïre, qui étaient de gros emprunteurs sur le marché européen de devises, de nombreux pays africains étaient des emprunteurs ambivalents, soutenus et encouragés par les institutions financières internationales à emprunter sur les marchés financiers mondiaux ( Wellons 1977 ). Dès le début des années 80, il devint de plus en plus évident que ces niveaux d'investissement et les besoins de ressources qu'ils généraient, ainsi que leur reflet dans la balance des paiements, n'étaient pas soutenables. Les pays africains et latino-américains étaient promptement évincés des marchés financiers internationaux. Incapables de financer leurs programmes d'investissement, et ne voulant ou ne pouvant instaurer des mesures d'ajustement pour faire face aux brusques changements de situation, la plupart des pays se sont retrouvés aux prises avec la stagflation.

L'indicateur macroéconomique le plus important était la baisse du revenu par habitant ( tableau 2 ). Au niveau sectoriel, l'agriculture continuait de baisser sans répit. Cette baisse a peut-être été partiellement expliquée par l'intensification des pratiques d'exploitation des États, alors qu'ils cherchaient à maintenir des montants absolus de revenu agri-cole pendant des périodes où les cours mondiaux chutaient. Cependant, la cause la plus persistante du déclin était l'effondrement du soutien agricole, en particulier pour l'infrastructure rurale. Le fléchissement de l'investissement public en infrastructures a réduit davantage la sensibilité de l'agriculture aux incitations par les prix. La situation a été aggravée par les sécheresses qui ont frappé la plupart des pays du Sahel.

Les initiatives d'industrialisation en Afrique ont été brusquement stoppées. De 1980 à 1993, la croissance de la valeur ajoutée des produits manufacturés n'était que de 3 p. 100 par an en termes réels, et ce taux a constamment diminué avec le temps, passant de 3,7 p. 100 dans la première moitié des années 80 à 2 p. 100 entre 1989 et 1994. Plusieurs études ont laissé entendre que cette tendance persiste. La performance en matière de croissance cache la stagnation continue ou les chutes réelles de la valeur ajoutée des produits manufacturés dans de nombreux pays, en particulier ceux de l'Afrique subsaharienne, étant donné que certains pays souffraient de désindustrialisation chronique au cours des 15 dernières années. L'Afrique, région la moins industrialisée, a subi les plus lourdes pertes de capacité manufacturière dans le monde en développement.

Explications de la crise

Les explications des origines de la crise africaine ont profondément affecté à la fois la nature des prescriptions et les perceptions mutuelles des gouvernements africains et celles des donateurs. Il est nécessaire de traiter rapidement cette vague d'« économie politique de la prise de décisions », car elle influe sur la perception du rôle de l'État dans la lutte contre la crise. La vague a également donné lieu à un modèle cognitif de politique et de prise de décisions en Afrique, qui a vicié les initiatives en vue du dialogue de politique générale.

Expliquer la crise africaine est devenu une véritable industrie, qui tend à être polarisée entre les perspectives externalistes ( qui attribuent en grande partie la crise à des facteurs externes ) et internalistes ( qui pointent du doigt les échecs des politiques intérieures ). Il ne s'agit pas là d'une question théorique. Notre façon de comprendre la source de la crise détermine notre façon de percevoir la solution. Par exemple, ceux qui ne tiennent pas compte des facteurs externes ont tendance à ne pas intégrer dans leurs politiques la détérioration persistante des termes de l'échange ou les instabilités des marchés financiers et des produits mondiaux, tandis que ceux qui adoptent un point de vue externaliste sousestiment l'importance des défaillances des politiques.

Mauvais fonctionnement des politiques

Les écarts de performance entre les pays en développement, en réponse à des crises présumées identiques, ont relancé l'intérêt pour l'économie politique, qui a été pendant des années presque exclusivement une préoccupation néo-marxiste. Le mauvais fonctionnement des politiques est devenu le principal centre d'intérêt des analyses menées par les organisations internationales. Ces analyses portent notamment sur les sujets suivants :

• l'allocation aveugle des ressources et des ressources génératrices de rentes, sans aucune garantie d'action réciproque de la part des bénéficiaires ;

• la politique monétaire et fiscale irresponsable ;

• le manque d'entretien de l'infrastructure physique ;

• la négligence des marchés en tant que moyen efficace d'affectation de ressources ;

• l'absence de promotion de l'agriculture ;

• la non-introduction de politiques d'appui à la diversification des exportations.

Le mauvais fonctionnement des politiques a joué un rôle important dans l'émergence et l'intensité de la crise africaine. Au fil des ans, les gouvernements africains ont de plus en plus admis leur responsabilité à l'égard de certaines de ces défaillances, et ont entrepris des réformes ou les ont acceptées en vue de les corriger. L'essentiel du débat en cours sur la politique démontre une quête réductionniste de « l'ultime explication » de la prise de décisions en Afrique.

Affirmant avec une certitude inébranlable que de bonnes politiques existaient, les économistes posaient les questions suivantes :

• Pourquoi est-il difficile pour les gouvernements d'adopter des programmes de réforme économique et pourquoi attendent-ils si longtemps pour introduire des mesures de réforme ?

• L'ajustement économique peut-il se faire en l'absence d'un programme concomitant de réformes politiques et administratives ?

• Quelles sont les possibilités de politique de coalition qui existent dans la promotion de réformes économiques « nécessaires » ?

• Quelles sections de l'élite gouvernementale pourraient être des alliés sûrs dans la recherche de réformes tirées par le marché ?

• Comment pourrait-on mettre les technocrates à l'abri de pressions indésirables de groupes d'intérêt qui pourraient compromettre l'intégrité du programme d'ajustement ?

• Quelles sont les capacités existant au niveau local pour initier ou saisir des réformes orthodoxes du marché ?

• Quelles leçons peut-on tirer concernant le choix du moment, l'exécution par étapes et le séquencement de la mise en œuvre des réformes politiques ?

La réponse politico-économique dominante à ces questions s'appuie sur l'idée de la « capture » de la politique par les éléments de la société, d'une manière qui singularise la politique et la détourne des préoccupations sociales plus grandes. On craint tellement cette possibilité de capture qu'elle influence pratiquement toute affirmation selon laquelle il faut donner à l'État un rôle minimal dans la prise de décisions. Les pressions sociales, plus précisément les rapports entre l'État et la société, sont devenues très saillantes dans l'explication du mauvais fonctionnement des politiques. D'où la nécessité d'aborder brièvement cette question. Si l'action sociale est cruciale pour le développement, alors l'idée que l'on a de ce qui pousse les acteurs sociaux, de leur capacité organisationnelle et de leur relation avec des instruments clés de prise de décisions est cruciale.

Ce point de vue, aussitôt adopté par la Banque mondiale alors qu'elle développait son analyse politico-économique de la prise de décisions africaine, est aussi largement soutenu par les africanistes basés dans les universités nord-américaines. Il part de l'affirmation selon laquelle l'État africain postcolonial, de par sa nature et sa définition, figure au cœur des crises économiques et des crises de gouvernance qui traversent le continent. Cet État, dépouillé des contrôles et équilibrages les plus élémentaires de l'ancienne période coloniale, a lamentablement échoué dans sa mission de développement à cause de divers facteurs étroitement liés :

• son intervention « excessive » et « improductive » dans le processus économique intérieur, au détriment des forces du marché et du secteur privé ;

• sa bureaucratisation excessive et son gigantisme ;

• le fait que ses appareils soient dominés par des réseaux clientélistes et une « coalition urbaine » qui le dressent contre le secteur rural ( productif ) et les politiques macroéconomiques « rationnelles » ;

• sa soumission au « macropopulisme qui sévit », alors qu'il encourage bassement la coalition urbaine vociférante ;

• sa monopolisation des principaux leviers économiques de la société, avec pour résultante la prolifération de niches et d'activités génératrices de rente ou de maximisation de la rente ;

• sa centralisation excessive du développement, qui décourage les initiatives ( privées ) locales.

La capture de l'État par les forces de la société étayait le mauvais fonctionnement de l'État africain postcolonial. Pour certains, ce sont les exploits de personnes rationnelles à la poursuite de l'avantage personnel ou d'intérêts personnels qui ont produit les coalitions qui se cachent derrière certaines politiques. Pour d'autres, c'est l'alliance entre les classes locales et les capitaux transnationaux qui a poussé le processus de remplacement des importations au stade absurde où il a tué les exportations. Pour d'autres encore, la faute incombe essentiellement à la nature « néopatrimoniale » et aux motivations des décideurs africains liées à la génération de rente ou à la recherche de l'avantage personnel. Ces caractéristiques ont été au cœur des politiques porteuses de « distorsion » des marchés, par le biais de barrières protectionnistes tarifaires et non tarifaires, de programmes de développement industriel peu judicieux, de taux de change surévalués, de fixation artificielle ou contrôle des prix, de subventions de toutes sortes et d'une préférence pour les monopoles d'État.

En étendant son rayon d'action pour atteindre son objectif de réalisation de l'ordre politique à court terme, l'État a favorisé la prolifération d'institutions et de réseaux de patronage qui renforcent la position d'une élite assoiffée de légitimité en lui permettant « d'acheter » le soutien, l'approbation ou le silence d'autres forces sociales pendant qu'elle s'immisce sans arrêt dans les affaires publiques. L'économie étant dominée par l'État néopatrimonial ou par une logique d'État néopatrimonialiste, il n'est pas étonnant que le mauvais fonctionnement de l'État se traduise facilement par le mauvais fonctionnement de l'économie. Les structures fragiles de patronage qui soutiennent l'État doivent être constamment reconstituées, un processus qui entraîne une grande instabilité du régime ou de la politique ainsi qu'une mauvaise affectation des ressources à une échelle prodigieuse, au détriment du développement national à long terme.

Le mauvais fonctionnement des politiques, partiellement induit par certains des facteurs précités, a en fait joué un rôle important dans la provocation de la crise africaine. Cependant, l'image de la prise de décisions en Afrique doit être plus nuancée que celle qui apparaît dans la nouvelle économie politique orthodoxe, pour qui veut expliquer certains des paradoxes qui ont faussé cette analyse.

Premièrement, les pays qui ont réalisé de bonnes performances ont des groupes sociaux et des activités de recherche de l'avantage personnel similaires. En fait, dans certains comptes rendus de l'expérience asiatique, la création délibérée de rentes par l'État et leur transfert à des groupes donnés jouaient un rôle de premier plan dans la forte performance de l'économie asiatique. Il est donc évident qu'il faut définir le pouvoir explicatif de ces activités.

Deuxièmement, dans sa forme extrême, cette analyse déduit qu'il existe des groupes d'intérêt parce qu'il existe des politiques dont ces groupes tireraient profit. La preuve empirique est généralement anecdotique. L'analyse se heurte donc souvent à des modèles de comportement paradoxaux, en particulier lorsque des groupes sociaux qui s'associent à un ensemble donné de politiques par la logique du modèle soutiennent un ensemble totalement différent.

Troisièmement, ce qui est plus inquiétant c'est l'insinuation cynique que les hauts fonctionnaires, les politiciens, les décideurs et les bureaucrates n'ont pas le moindre sens du devoir et ne servent que les intérêts grossiers de leurs groupes ou de leurs mécènes. Cette analyse politique est tellement dépourvue de morale qu'elle rend insensé l'ensemble du discours sur la prise de décisions. Le cynisme actuel concernant une élite politique africaine exclut de toute considération sérieuse bon nombre d'activités utiles que devraient faire les États en Afrique.

Une telle approche entraîne également le dénigrement des fonctionnaires africains et la justification de politiques qui ont fini par les démoraliser et par engendrer leur refus de coopérer dans le cadre des programmes d'ajustement imposés de l'extérieur, ainsi que l'affaiblissement inévitable des bureaucraties africaines. Elle a entraîné la perte tant déplorée de la paternité des politiques, dont on affirme aujourd'hui qu'elle est essentielle à leur mise en œuvre et à leur durabilité. Et pire encore, elle a engendré la vision selon laquelle l'État est malveillant. Une telle vision a une incidence profonde sur la prise de décisions. Toye ( 1994, p. 25 ) affirmait ce qui suit :

Il était pratique de croire que l'État était la source de tous les maux de l'économie, car cela limitait l'éventail de goulets d'étranglement et l'inflexibilité qu'il fallait supprimer au cours de l'ajustement structurel à ceux qui avaient été créés par les politiques gouvernementales. Par la suite, une fois les bonnes politiques néolibérales adoptées, tout devait bien aller car tous les goulets d'étranglement et toute l'inflexibilité seraient supprimés par le processus de libéralisation et de déréglementation. C'est là qu'est la source de l'optimisme très répandu, mais erroné, concernant ce que l'ajustement structurel était en mesure de réaliser. Une fois que l'idée selon laquelle l'État était la seule source du mauvais fonctionnement de l'économie était acceptée de tous, on pouvait apparemment trouver une panacée rien qu'en réduisant son rôle.

[ Traduction ]

La démonisation concomitante des élites locales suggère, souvent insidieusement et parfois ouvertement, le besoin d'un deus ex machina pour concevoir et mettre en œuvre des politiques qui ne s'embarrassent pas des vociférations de la politique intérieure. De là, il n'y a qu'un pas à franchir pour conclure que les institutions étrangères doivent prendre les rênes en tant qu'agents de restriction, ou que les dictateurs affichant une « forte volonté politique » doivent être soutenus s'ils élaborent des politiques respectueuses du marché.

Quatrièmement, en mettant l'accent sur les défaillances de la politique intérieure, on a largement sous-estimé le rôle des facteurs externes. Cela a entraîné une dissonance cognitive chez les décideurs, qui considéraient le diagnostic orthodoxe comme suspect car pour eux, les effets des facteurs externes étaient évidents. Si les experts étrangers ne pouvaient pas voir les causes directes les plus évidentes de la crise ( par exemple la détérioration spectaculaire des termes de l'échange pour la Zambie ), alors leur savoir était suspect. L'insistance vive sur les causes internes ou sur les défaillances des politiques a favorisé la défiance qui a provoqué la rupture du dialogue de politique générale. Beaucoup plus tard, les institutions financières internationales ont concédé, quoique de mauvaise grâce et souvent seulement après l'échec de leurs propres programmes, que les facteurs externes ont joué un rôle dans la provocation de la crise. Entre-temps, il y avait eu une scission profonde qui rendait très difficile le dialogue de politique générale.

En dernière analyse, cette approche sous-entend un volontarisme extrême. Elle insinue que la politique n'est que le résultat d'une action qui ne prend pas en compte les facteurs structurels qui lui donnent forme et assignent à l'É